虽然数据安全评估、认证一定程度上代替了国家质量监督和社会信用监督的职能，但这并不会使相关评估、认证机构成为行政主体。

需要注意的是，政府发展职能和管理职能虽各有侧重，但又不是截然分离，而是统合在政府职能之中。此外，改革试点也是整体决策中的重要补充手段。

同样，地方各级人民政府包括自治地方的各级人民政府，既要领导引领经济、社会、文化、环境等各方面的发展，同时也要管理各个领域的工作。领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作(14)等。其次是公共资源有效使用功能。再如与发展职能相关的制度概念，如行政区划、经济开发区、政府间竞争与协同、公共财产、整体规划、招商引资及行政允诺、系统控制等，也将随着相关行政法制度的发展而成为行政法学体系中的重要概念。与管理职能比较，发展职能具有鲜明特色。

行政区划最初源于政治与管理需要，涉及国家国土空间划分、分级管理和权力结构等重大问题。这里涉及《行政区划法》和《区域协同发展法》的立法需求，遗憾的是目前还没有正式启动立法程序。体系化旨在跳出纯粹的行政领域，从一个持续发展的介于国家与社会间的领域为治理演化提供观察和分析视角。

(11)参见张康之：《论社会治理中的协作与合作》，《社会科学研究》2008年第1期。(二)中国治理实践促进行政法制度发展在行政体制改革与经济体制改革双重背景下，围绕政府权力控制及其与市场、社会关系的协调，以及破解民、行不分家诉讼体制的内在缺陷，治理实践的需要推动了1989年《行政诉讼法》的出台。治理系统的有序运行离不开完备的规范体系为权力配置、权利保障及权力—权利互动提供制度支撑。另一方面，应立足现有的单行法基础，提炼各类行政活动普遍遵循的一般性行政程序法律规范，将之作为行政法法典化建设的重要内容，分别围绕行政立法、行政决策、行政执法、行政协议等主要行政活动建立一般性的程序规则，与行政处罚法、行政许可法、行政强制法等单行法的相关规定实现有效对接。

另一方面，立足治理需求而展开的行政体制、治理机制创新大多以先行先试为路径依归，这要求行政法学因应治理创新指导法律法规的调整适用，为通过制度变通促进创新提供理论支撑。第四，中国治理包含国家治理与全球治理两大战略考量，既要依托国家治理推动全球治理，也要借助全球治理深化国家治理。

(55)参见秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，《华东政法大学学报》2018年第4期。(37)参见鲁鹏宇：《论行政法学的阿基米德支点——以德国行政法律关系论为核心的考察》，《当代法学》2009年第5期。党政机构统筹设置使党政关系的探索进入了新阶段，(53)党政合署办公作为党对行政机关的组织嵌入，(54)强化了党内法规对国家机构运行的直接影响，(55)对传统行政法确立的主体范畴、行为类型、程序规则和救济制度等产生重要影响。随着社会主义市场经济体制的确立，依法治国成为治国的基本方略，行政体制、市场体制改革深化，公民权利诉求扩张，如何准确定位行政法的功能，依托法治建设协调好公益与私益、权力与权利的关系，成为行政法学界论争的焦点。

(63)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。最后，行政法须对治理创新保持足够的敏锐度，推动制度规范因应治理体制机制的创新进行同步更新。在计划经济时代，国家全面主导经济社会发展，(12)借助公共政策和行政命令将市场、社会纳入国家体制下，行政法无存在的土壤和空间，(13)人民法院审理行政案件主要适用民事诉讼法相关规定，缺乏行政法规范体系作为支撑。面对治理变革对既有行政法律规范体系产生的冲击，如行政组织关系变动、行政方式技术改造、行政决策程序重塑、行政救济渠道拓宽引发的合法性、正当性质疑等，行政法学界均及时作出回应。

从精简机构、减少冗员到大部制改革，再到行政权力的结构性调整，改革实际上是基于市场经济发展的阶段性需求，对政府职能及其权力配置的整合与分立进行整体重构，以强化其与市场、社会的互动，提升行政一体化和联动性。数字平台建设、多元主体分工、公共风险泛化等，使政府、公民不得不对权力或权利行使的形式、场域等内容更加关注。

尽管这些概念工具有助于融入对私人利益、制度成效、交往过程等内容的关注，但其都难以成为回应构建新行政法的时代任务、重塑行政法总论体系的另一出路。行政法学研究在充分审视中国治理语境下行政法的结构与功能中增强行政法学对现实的回应性。

应对外国投资、中外合营等合作治理实践的规范化需求，完善招标投标、协商合作、行政公开、监督评估等具体程序。行政法应指向构建一种包容性的治理秩序，正视多元治理规范因治理资源差异在不同场域的法律地位、功能和作用，(52)增强非正式规则在厘定权力限度、规范社会自治、创新体制机制等治理实践中的成效，促进其与正式规则的相互融通和衔接适用。(28)刘连泰、孙悦：《改革开放以来中国行政法学的理论谱系》，《厦门大学学报》2021年第4期。在政府治理领域，针对公私合作、府际合作、区域合作、技术化行政等治理方式的创新，除了积极推动法律、法规、规章的制定修改完善外，还要发挥公共政策、合作协议、社会自治章程、权责清单等规范的功能，整合治理的各种规范资源，缓解在政务平台共建、区域协同共治、数据信息共享、公共服务供给等领域出现的部门林立、职能交叉、权责不清、基准不明等问题，促进权力的合理配置。人民对美好生活的向往需要转化为法规范层面所确立的权利，并在治理中获得充分的表达，这意味着要增强行政法的回应性。治理变革的触角逐渐向多领域、多层次延伸，呼唤行政法在运用好法理学、法哲学等传统研究方法的基础上，加强与政治学、行政学、社会学等不同学科的交叉研究和方法借鉴，形成综合性研究视野，实现从封闭的结构形态向开放性研究形态转变，(50)围绕数字技术嵌入治理过程及金融风险、数据安全、公共卫生等不同方面的治理需求，促进理论与实务的充分融合，借助其他学科的方法对行政法问题展开研究，弥补行政法对新兴治理问题的规制缺位。

(三)治理范式改造与行政法的整体性革新我国行政法治建设必须适应时代和形势的特点和要求，沿着治理变革的步伐，走中国特色的社会主义创新之路，(59)展现从学术概念、理论基础到制度框架的全面革新。平衡论主要倡导权力与权利之间的平衡，提出既要控权，又要保权。

然而，单纯强调控权，也一定程度上压制了政府推进改革的积极性和主动性。(四)整体性治理拓展行政法学研究领域中国治理实践通过持续吸纳新元素以促进治理结构和治理资源的整合，并实现从理念、结构、方式到过程等的整体性治理。

(18)罗豪才、宋功德：《行政法的失衡与平衡》，《中国法学》2001年第2期。就权利而言，社会主义市场经济的发展推动着国家与社会关系朝着既相对独立又相互联动的方向演变，公民的权利意识与权利诉求日渐增强。

实践中，技术应用产生的行政主体、方式、程序、场域变革虽然在一定程度上突破了无法律即无行政的刚性束缚，但仍能获得行政法律规范对其治理成效的肯定性评价，这必然引发技术治理的合法性质疑。(49)(1)就价值理念而言，行政法应面向社会主要矛盾变化，对其基本原则与治理变革规范化需求的匹配度加以检视。权力的结构化转型内含的行政权在纵向或横向上的整合，以及在市场、社会场域的伸缩，会产生对行政法规模结构、制度功能、调整重心的优化需求。就走出去而言，不断强化国际法治合作，积极参与全球治理规则制定，综合利用各类法治手段应对全球治理风险，在互联网、环境、公共卫生等诸多国际治理领域就如何构建标准、开展合作等作出中国的原创性贡献。

(54)参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，《当代法学》2019年第4期。改革开放以来，为了解决人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾，中国治理实践开始聚焦于以经济建设为中心，通过解放和发展生产力，从根本上调整国家与社会失衡的关系，并逐步与现代国家构建、政治和行政体制改革紧密联系在一起，⑥在如何厘清计划与市场、政府与社会的关系，发展社会主义市场经济等方面取得突破性进展。

④参见蔡拓：《全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量》，《中国社会科学》2016年第6期。特别是，数字政府建设、新兴产业转型、新型技术开发等要求行政法培育一种前瞻性的品格，以动态化、实效性为标准审视多元主体的创新活动，为行政行为技术化改造、党政机构改革、行政审批机制改革等的合法性、有效性提供理论证成。

二、治理实践与创新对行政法学研究的重要影响中国治理实践与创新为行政法学研究提供了经验素材，重塑了行政法的价值导向，引领着行政法学研究重心调适、研究领域拓展，决定着行政法学体系高质量发展的水准和进程。例如，《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。

(20)治理创新对传统行政法理论和规范体系产生冲击，呼唤行政法学研究反思自身的价值取向，推动行政法功能定位的转变。面对新的治理实践，如何探索出党领导行政法治建设的新的制度机制，《中央党内法规制定工作规划纲要(2023—2027年)》(八)完善党领导各项事业的制度中，专门针对健全党领导全面深化改革工作、全面依法治国工作等方面的制度，明确了不断提高党的领导制度化规范化程序化水平的新要求，这是行政法学无法回避的重大政治任务和学术使命。因此，行政法应以平衡论为指导，以平衡公权力与公民权利的关系为基本的功能定位，进一步对提高行政效能、减少行政干预、规范社会自治活动、促进公私合作面临的理论及制度局限性加以反思。例如，早期的服务论提出社会主义国家行使行政权的目的在于为人民服务，(17)行政法要明确权力运行的服务指向

(65)与此同时，需兼顾规范主义的底线要求，将行政行为合法要求从形式合法延展至实质合法。(13)党的二十大报告指出：转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。

此外，登记机关出于克服结构性制约的目的，有时会深度介入民事纠纷，对民事权属做出认定，当登记行为被纳入司法审查时，行政诉讼就会以审查行政行为事实基础为由也做出民事权属认定，一旦此时还有并行的民事诉讼，两诉结果就可能矛盾(47)，久拖不决的行民交织争议由此在行政登记领域产生。(25)要妥善处理二者关系，简政放权与政府监管相辅相成，两者不可或缺。

(30)(三)低强度行政审查应对监管挑战传统事前监管具有消极作用，单纯事中、事后监管又力有所不逮，低强度行政审查应运而生。低强度行政审查的协同性有赖于配套的事中、事后监管制度。